Introduzione
alla finanza pubblica |
L’attività finanziaria
❍ Il fenomeno finanziario e le discipline che lo studiano
❍ "Attività finanziaria". “Fabbisogno finanziario”
❍ “Soggetti attivi dell’attività finanziaria”. “Soggetti passivi
dell’attiità finanziaria”
❍ I flussi tra i soggetti del sistema economico
❍ Il passaggio dalla finanza patrimoniale alla finanza basata sui
tributi
❍ La finanza neutrale
❍ Crisi del 1929, affermazione delle teorie keynesiane, sviluppo del
Welfare nascita della finanza funzionale e congiunturale
❍ Il Welfare State
❍ Assistenzialismo, crisi fiscale, aumento del debito pubblico (anni
’60-’80)
❍ Ridimensionamento del Welfare State, privatizzazioni, politica di
austerità finanziaria e monetaria (ingresso dell’Italia nell’area dell’euro)
❍ Le teorie finanziarie più recenti
❍ "Esternalità positiva" e "Esternalità negativa"
❍ I bisogni pubblici. Le ragioni per cui lo stato individua un bisogno
come pubblico e interviene a fornire un servizio che lo soddisfi in luogo delle
imprese private.
❍ I criteri in base ai quali può essere classificato un servizio
❍ I servizi pubblici generali e i servizi pubblici speciali
❍ Una particolare categoria di servizi speciali: i servizi misti
❍ Il finanziamento dei servizi pubblici generali e dei servizi
pubblici speciali
❍ Quali sono le funzioni che modernamente è venuta assumendo
l’attività finanziaria?
❍ Le teorie economiche e le teorie sociologiche sulla natura
dell’attività finanziaria
❍ La principale teoria economica sulla natura dell’attività finanziaria:
la teoria dell’utilità marginale
Le spese pubbliche
❍ Gli effetti negativi dell’eccessiva spesa pubblica
Le entrate pubbliche
❍ Entrate ordinarie e straordinarie
❍ Entrate originarie e derivate. Le entrate originarie sono la stessa
cosa delle entrate di diritto privato? Le entrate derivate sono la stessa cosa
delle entrate di diritto pubblico?
❍ Che differenza c'è tra entrate coattive (di diritto privato) e
entrate non coattive (di diritto pubblico)? A quali entrate si applica il
principio di riserva di legge?
❍ Definisci il “prezzo pubblico” in contrapposizione al “prezzo
privato”
❍ Che differenza c’è tra “prezzo pubblico” e “prezzo privato”?
❍ Che differenza c’è tra “prezzo pubblico” e “prezzo politico”?
❍ La definizione di “imposta”
❍ La differenza tra “tassa” e “imposta”
❍ La tassa è un’entrata coattiva?
❍ Che differenza c’è tra “contributo” da un lato e “imposta” e “tassa”
dall’altro?
❍ Monopoli fiscali e monopoli sociali
❍ Cosa hanno in comune “tassa”, “imposta”, “contributo”, “monopolio
fiscale”? Esistono altre prestazioni patrimoniali imposte oltre ad essi?
❍ La espropriazione può essere considerata una “prestazione
patrimoniale imposta”?
❍ A quali condizioni la controprestazione di un servizio è una entrata
coattiva (prestazione patrimoniale imposta)?
❍ A quali entrate si applica il principio della capacità contributiva?
❍ Che differenze ci sono tra tassa e prezzo politico? Come si
riconosce che una determinata entrata è una tassa e non un prezzo politico?
❍ Perché è importante distinguere tra tassa e prezzo politico?
Le imprese pubbliche
❍ Quanti tipi di imprese pubbliche esistono?
❍ Descrivi la struttura tipica di una azienda autonoma in senso
stretto
❍ L'azienda autonoma è una persona giuridica?
❍ Cosa si intende per “privatizzazioni”?
❍ La riforma del sistema pensionistico
❍ Quali sono le principali decisioni da prendere nel caso della
privatizzazione di un ente pubblico?
I beni pubblici
❍ Da quale categoria di beni sono formati i “beni pubblici”?
❍ In quali modi può essere usato un bene pubblico?
❍ Da quale categoria di beni sono formati i “beni di interesse
pubblico”?
❍ Quali caratteristiche hanno i beni del demanio (necessario o
accidentale)?
❍ Esiste solo un demanio statale?
❍ Quali categorie di beni formano il demanio necessario?
❍ Quali categorie di beni formano il demanio accidentale?
❍ Di quale demanio fanno parte le imprese pubbliche?
❍ Che differenza c’è tra beni patrimoniali disponibili (demanio
privato disponibile) e beni patrimoniali indisponibili (demanio privato
indisponibile)
❍ Quali beni del demanio privato (beni patrimoniali) sono
indisponibili?
❍ Le espressioni “beni del demanio privato” e “beni patrimoniali” sono
sinonime?
❍ Quali categorie di beni dell’ente pubblico è disciplinata
esclusivamente dal Codice civile e non dal diritto pubblico?
L’attività finanziaria
❍ Il fenomeno finanziario e le discipline che lo studiano
Definiamo "fenomeno
finanziario" l'attività svolta dallo stato e da alcuni enti minori per
procurarsi le risorse economiche necessarie per affrontare i costi dei servizi
pubblici nonché la gestione della ricchezza a disposizione di tali enti, nonché
l'attività di spesa e di produzione dei servizi pubblici inclusi gli effetti
macroeconomici di tale attività.
Il fenomeno finanziario viene
studiato dalla scienza delle finanze da tre punti di vista: a) economico; b)
giuridico; c) politico sociologico.
● L'aspetto
economico della scienza delle finanze riguarda gli effetti micro e macro economici
dell'attività di prelievo, produzione e spesa degli enti pubblici. Esso è
l'oggetto di studio di varie discipline:
▸ Microeconomia
finanziaria: studia principalmente gli effetti di una singola imposta in un
singolo mercato o in un numero ristretto di mercati
▸ Macroeconomia
finanziaria: studia gli effetti del prelievo, delle spese e produzione di
servizi pubblici sulle grandezze macroeconomiche: reddito nazionale,
occupazione, livello generale dei prezzi, tassi di interesse, tassi di cambio
▸ Politica
economica e finanziaria: studia gli strumenti di intervento dello Stato
nell'economia (norme giuridiche vincolanti, variazione delle imposte,
provvedimenti di politica monetaria, ecc.) e le condizioni del loro impiego. In
particolare, nel nostro campo, approfondisce la cosiddetta "politica di
bilancio", consistente nella manovra delle entrate e/o delle spese.
● L'aspetto
giuridico della scienza delle finanze riguarda le norme che regolano il
prelievo, la gestione e l'impiego delle risorse da parte dello stato. Esso è
oggetto di studio di varie discipline:
▸ Diritto
tributario: studia le norme che disciplinano i prelievi.
▸ Diritto
processuale tributario: studia le norme che regolano le controversie tra fisco
e contribuente, stabilendo competenze, poteri e modalità di funzionamento degli
organi giudicanti in materia tributaria (commissioni tributarie e altri)
▸ Diritto
penale tributario: studia le norme che stabiliscono sanzioni penali per le
trasgressioni più gravi delle norme tributarie (falsificazione dei bilanci,
ecc.)
▸ Contabilità
di stato e degli enti pubblici: è il corpo di norme che disciplina, tra le
altre cose, la procedura per l'acquisizione delle entrate e per l'effettuazione
delle spese da parte degli enti pubblici, nonché la proprietà degli enti
pubblici, nonché la redazione e approvazione dei bilanci preventivi e dei
rendiconti degli enti pubblici, nonché i contratti effettuati dalle pubbliche
amministrazioni
▸ Diritto
costituzionale: le norme di diritto costituzionale non costituiscono la fonte
della disciplina di uno specifico settore di attività dello stato, ma pongono i
principi fondamentali un po' per tutte le branche del diritto, incluso il
diritto finanziario. In particolare stabiliscono l'obbligo di contribuzione del
cittadino e ne fissano i principi; regolano la legge di bilancio e le leggi di
spesa, le perquisizioni a scopo di accertamento tributario, il referendum in
materia tributaria, la proprietà pubblica.
▸ Diritto
finanziario: tutte le discipline giuridiche e le norme sin qui citate rientrano
sotto la definizione di "diritto finanziario"
● Lo
studio politico e sociologico del fenomeno finanziario indaga sulle motivazioni
politiche delle scelte finanziarie, nonché sui rapporti tra i gruppi e le
classi che si contendono il potere e tra gruppi al potere e gruppi dominati o
subalterni. Per "scienza politica" in senso più lato si intende lo
studio dei fenomeni e delle strutture politiche, condotto con sistematicità e
rigore, appoggiato su un ampio ed accurato esame di fatti esposto con argomenti
razionali. La sociologia è la scienza che studia i vari fenomeni e processi
sociali mediante tecniche di analisi ispirate alla metodologia delle scienze
naturali, al fine di elaborare previsioni operative. La sociologia politica si
occupa in particolare delle istituzioni politiche e delle forme di
organizzazione politica della società civile, come ad esempio i partiti, i
meccanismi elettorali, la pressione dell'opinione pubblica e dei centri di
potere sindacale, l'azione dei gruppi di pressione o "lobbies".
❍ "Attività finanziaria". “Fabbisogno finanziario”
▸ Possiamo
definire attività finanziaria quella complessa attività svolta dallo Stato e da
alcuni enti minori per procurarsi le risorse economiche necessarie per
affrontare i costi di gestione dei servizi pubblici, cioè quelle prestazioni
necessarie a soddisfare i bisogni più largamente sentiti dalla collettività.
▸ Il
fabbisogno finanziario è l’ammontare delle risorse di cui abbisognano i
soggetti attivi dell’attività finanziaria per svolgere le loro molteplici
attività.
❍ “Soggetti attivi dell’attività finanziaria”. “Soggetti passivi
dell’attiità finanziaria”
▸ I
soggetti attivi dell’attività finanziaria sono lo Stato e alcuni enti pubblici
minori che sono dotati del potere di imporre tributi, cioè del potere di
istituire tributi e/o riscuoterli (applicarli).
Nel nostro sistema tributario
tale potere compete allo Stato e alle Regioni, titolari di una potestà
finanziaria autonoma, alle Province e ai Comuni, cui tale potere è delegato
dallo Stato.
I tributi erariali sono quelli istituiti e gestiti dallo Stato, che
provvede all’accertamento, alla liquidazione e alla riscossione
I tributi locali sono i tributi istituiti o applicati dagli enti
locali (Regioni, Province, Comuni).
Per gli enti territoriali
diversi dallo stato si parla di autonomia
impositiva, garantita dall’art. 119 della Costituzione (“I comuni, le
province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la
costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”).
Gli enti territoriali diversi
dallo stato hanno anche una quota dei tributi erariali, garantita dall’art. 119
(“I comuni, le province, le cittaà mmetropolitane e le regioni dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio”)
Insieme alla autonomia di spesa, la autonomia
impositiva forma la autonomia finanziaria
garantita dall’art. 119 della Costituzione (“I comuni, le province, le città
metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”)
▸ I
soggetti passivi sono formati da coloro che sono sottoposti al potere
finanziario dei soggetti attivi, e cioè dai contribuenti. Il rapporto tra
soggetti attivi e soggetti passivi ha natura obbligatoria, nel senso che i
primi sono dotati di precisi poteri giuridici, a cui i secondi non possono
sottrarsi, pena una sanzione.
▸ I
soggetti attivi dell'attività finanziaria possono essere classificati, seguendo
la legge n. 468 del 1978 come segue:
· Settore statale
Comprende lo stato, con i suoi
organi, i suoi ministeri, le sue aziende autonome, la Cassa Depositi e
Prestiti; comprendeva la Cassa per il Mezzogiorno, che è stata successivamente
abolita
· Settore pubblico
oltre al settore statale
comprende gli enti territoriali minori (Regioni, Province, Comuni) con le loro
aziende autonome (che gestiscono i trasporti urbani, la nettezza urbana, gli
acquedotti) e le unità sanitarie locali da loro gestite (le USL sono gestite da
raggruppamenti di comuni)
Gli enti pubblici economici non
rientrano nel settore statale, né in quello pubblico
❍ I flussi tra i soggetti del sistema economico
Tra i soggetti economici vi
sono flussi reali (di beni e servizi) e flussi monetari (di denaro).
Solitamente, negli schemi che si trovano nei libri di economia i flussi
monetari sono rappresentati da una linea continua, mentre i flussi reali sono
rappresentati da una linea tratteggiata.
Osservando la figura 0509302108
possiamo notare i principali flussi del sistema:
● Dalle
imprese al resto del mondo
▸ Pagamento delle esportazioni
▸ Pagamento delle importazioni
● Dalle
imprese alle famiglie
▸ Compensi ai fattori produttivi (salari,
stipendi, profitti)
● Dalle
famiglie alle imprese, attraverso il mercato dei beni di consumo
▸ Ricavi delle vendite dei beni di consumo alle
famiglie
● Dalle
famiglie al resto del mondo
▸ Redditi di capitale, lavoro e impresa
dall’estero
Si tratta di somme che gli
stranieri ricevono dall’Italia per investimenti in imprese italiane o per
lavoro prestato in Italia
▸ Redditi di capitale, lavoro e impresa
all’estero
Si tratta di somme che gli
italiani ricevono dall’estero per investimenti in imprese estere o per lavoro
prestato all’estero
▸ Somme a titolo gratuito all’estero
Ad esempio la donazione via
internet che un italiano fa ad una fondazione di ricerca statunitense
▸ Somme a titolo gratuito dall’estero
Ad esempio le somme che gli
emigranti mandano in patria
● Dalle
famiglie alle imprese, attraverso le banche
▸ Risparmio familiare (il risparmio delle
imprese è molto modesto a paragone di quello delle famiglie)
● Dalle
famiglie e dalle imprese allo Stato (Bilancio pubblico)
▸ Imposte sulle imprese
▸ Imposte sul reddito
▸ Prestiti pubblici
● Dallo
Stato alle famiglie
▸ Compensi ai fattori (es. stipendi ai dipendenti
pubblici)
▸ Pensioni, sussidi di disoccupazione ecc.
Si tratta di somme che lo stato
preleva alle famiglie più ricche e redistribuisce alle famiglie più bisognose.
Si parla di spese di trasferimento.
▸ Interessi e rimborsi del debito pubblico
Lo Stato paga gli interessi e restituisce
le somme ricevute in prestito dalle famiglie
● Dallo
Stato alle imprese
▸ Acquisto di beni e servizi
▸ Sussidi alle imprese
❍ Il passaggio dalla finanza patrimoniale alla finanza basata sui tributi
La finanza moderna nasce nel
momento in cui si passa dalla finanza patrimoniale alla finanza basata sui
tributi, agli inizi dell'era moderna. E’ questa l’occasione della nascita dei parlamenti
che rappresentano il popolo a cui il sovrano deve chiedere l'approvazione dei
tributi che intende imporre, secondo il principio “no taxation without
representation”
Nel momento in cui i sovrani
dell'inizio dell'età moderna non poterono più sostenere col solo patrimonio
personale le crescenti spese di governo (specie di guerra) essi furono
costretti a rivolgersi ai sudditi e a chiedere loro di contribuire alle spese
dello Stato. Essi furono in tal modo costretti a chiedere l'approvazione dei
tributi ad apposite assemblee (parlamenti, diete, stati generali). Col tempo la
competenza di tali assemblee si estese a tutte le decisioni rilevanti per lo
Stato, e da esse nacquero i moderni parlamenti eletti dal popolo e detentori,
insieme o ad esclusione del sovrano, del potere di emanare norme giuridiche.
❍ La finanza neutrale
La finanza ottocentesca, di
tipo neutrale, è basata sul "laissez faire", che lascia ai privati la
maggior parte della iniziativa economica.
Essa è appoggiata dalla scuola
degli economisti classici (inizio Ottocento: Smith, Ricardo, Stuart Mill)
Gli aspetti più importanti
della concezione liberale sono:
▸ Liberismo
e mano invisibile
Lo Stato deve unicamente
garantire il rispetto delle regole del mercato (libera concorrenza) e
intervenire con sanzioni contro chi non le rispetta
Il sistema economico, lasciato
alle libere forze del mercato, raggiunge automaticamente
(cosiddetta mano invisibile) la piena
occupazione dei fattori produttivi e la migliore allocazione e distribuzione
delle risorse.
▸ Bilancio
neutrale
▸ Bilancio
pubblico in pareggio
▸ Debito
pubblico e bilancio in rosso solo per spese di investimento o eccezionali (es.
di guerra), da rimborsare con quote annuali a carico delle spese correnti
(stipendi, materiali di consumo ecc.)
▸ Bilancio
pubblico di dimensioni più contenute possibile
▸ Principio
di controprestazione
Il principio di
controprestazione regola lo scambio privato di bene contro prezzo e lo
“scambio” pubblico tra imposte e servizi.
▸ Separazione
tra Stato e società civile
Lo stato non interviene
nell’economia, nella cultura, nella religione (“libera chiesa in libero
stato”), in altre parole non interferisce con l’insieme delle attività private
dei singoli che prendono il nome di “società civile”.
❍ Crisi del 1929, affermazione delle teorie keynesiane, sviluppo del Welfare
nascita della finanza funzionale e congiunturale
▸ Tra
la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento le classi meno abbienti ottengono
diritto di voto e le dottrine socialiste predicano la necessità che lo Stato si
occupi non solo della difesa, dell'ordine pubblico, della giustizia, ma anche
di fornire i servizi indispensabili alle famiglie dei lavoratori: istruzione,
assistenza medica etc. La scuola
socialista osserva che l’astensione dello Stato dall’economia favorisce
le classi sociali pià forti, a danno dei lavoratori e del proletariato in
genere, indifesi di fronte allo strapotere dei capitalisti.
Si ha così, a partire dalla
fine dell'Ottocento, una espansione progressiva delle spese pubbliche. Vengono
gettate le basi della nascita del Welfare State, che riceve piena attuazione
nel secondo dopoguerra
Il principio di solidarietà
subentra a quello di controprestazione e si afferma il principio della capacità
contributiva
▸ Si
pongono le basi per la finanza redistributiva, che preleva alle classi più
abbienti mediante imposte di successione, imposte patrimoniali e imposte
progressive sul reddito, e la trasferisce alle classi meno abbienti sotto forma
di servizi pubblici o di spese di trasferimento (pensioni sociali, sussidi
familiari o di disoccupazione, mutui a tasso zero ecc.)
▸ Con
la crisi del 1929 lo stato acquista la consapevolezza di dover intervenire
nell'economia a sostegno della domanda e per il raggiungimento dei principali
obiettivi macroeconomici
Le stesse dimensioni del
bilancio dello stato sociale costringono del resto lo Stato a prendere atto e a
governare i suoi effetti macroeconomici
▸ Dopo
la crisi del 1929, sulla scorta delle idee di economisti come John Maynard
Keynes si affermano i concetti di finanza congiunturale e finanza funzionale.
Keynes sosteneva che il pieno impiego dei fattori produttivi (cioè l’impiego
produttivo di tutta la forza lavoro e l’utilizzazione di tutti i capitali
disponibili) non può realizzarsi automaticamente secondo le leggi del libero
mercato. Sottolineò l’importanza dell’intervento finanziario dello stato
nell’economia come supporto all’investimento privato, attribuendo alla spesa
pubblica il compito di aumentare la domanda globale di beni e servizi.
▸ La
finanza congiunturale è la teoria secondo cui lo Stato deve intervenire
con una politica anticiclica, tale da
attuare le onde del ciclo economico. Si deve abbandonare l’obiettivo del
pareggio annuale del bilancio, ma il pareggio si deve realizzare lungo l’intero
arco del ciclo economico: durante la fase di espansione lo stato deve
realizzare un avanzo di bilancio, mentre durante la fase di depressione lo
stato deve finanziare la spesa pubblica con disavanzi di bilancio
▸ Col termine “finanza funzionale” si fa
riferimento a un concetto più generale. E’ funzionale una politica finanziaria
che comporti un intervento dello stato attraverso la spesa pubblica non solo
per attenuare le fluttuazioni cicliche, ma anche per massimizzare il reddito
nazionale e per distribuirlo equamente tra le classi sociali. La teoria della
finanza funzionale sostiene che lo Stato deve combattere l’equilibrio di
sottoccupazione attraverso il sostegno della domanda globale, anche se ciò
comporta un persistente deficit di bilancio (deficit spending). Il ricorso
indiscriminato a questa politica ha determinato in alcuni Paesi un aumento
incontrollato del debito pubblico.
Un altro obiettivo della
finanza funzionale è la redistribuzione del reddito.
❍ Il Welfare State
Il "welfare state", o
"stato sociale" o "stato assistenziale" o "stato del
benessere" ha le seguenti caratteristiche:
● Conserva
le conquiste dello stato liberale: è uno stato di diritto basato sul principio
di legalità (cioè uno stato in cui la legge del Parlamento regola i doveri e i
diritti dei cittadini, l'attività del potere esecutivo, l'attività del potere
giudiziario), tutela i diritti fondamentali dell'individuo; è caratterizzato
dalla separazione dei poteri, è caratterizzato dalla separazione tra Stato e
Chiesa, si basa sulla sovranità popolare attuata mediante la rappresentanza
democratica
● Compatibilmente
con l’intervento in economia e a sostegno delle categorie deboli, è uno stato
laico, basato sulla separazione tra Stato e società civile, tra Stato e Chiesa,
tra Stato e cultura, tra Stato ed attività economica privata.
● Integra
il principio di legalità dello stato liberale con il principio di
costituzionalità, secondo il quale anche l'attività del parlamento è regolata
da una fonte superiore alla legge del Parlamento, cioè una Costituzione rigida,
che il Parlamento può modificare solo con procedure aggravate e con quorum (2/3
dei voti) che non possono essere ottenuti senza l'accordo di maggioranza e
minoranza; inoltre alcune parti della Costituzione, come la forma repubblicana,
il principio democratico, il suffragio universale, la parità tra uomo e donna,
la libertà sindacale, la tutela dei diritti fondamentali, non possono essere
modificate neanche dal Parlamento; un apposito organo, la Corte Costituzionale,
ha il potere di annullare le leggi ordinarie contrarie alla Costituzione
● E'
uno stato pluriclasse, che, col suffragio universale attribuisce rappresentanza
politica anche alle classi meno abbienti
● E'
uno stato interventista e ad economia mista
▸ A
partire dalla crisi del 1929 interviene
nell'economia con gli strumenti della politica economica (emanazione di norme,
politica monetaria, politica di bilancio, politica dei redditi) per assicurare
la massima occupazione, il controllo delle crisi cicliche dell'economia, lo
sviluppo economico e altri importanti obiettivi allo scopo
▸ Economia mista: la iniziativa economica
privata è integrata dalla iniziativa economica pubblica che produce servizi pubblici a basso costo per le
classi meno abbienti lo stato interviene anche nell'attività produttiva,
direttamente (aziende autonome), o indirettamente (enti pubblici economici,
partecipazioni statali)
● Il
rapporto tra stato e cittadini non è più basato sul principio di
controprestazione ("ciascuno ottiene dallo stato una quantità di servizi
corrispondente a quanto ha pagato con le imposte"), ma sul principio di
solidarietà ("ciascuno deve pagare tributi in base alla sua capacità
contributiva, e non può pretendere che questi tributi siano spesi a suo
esclusivo vantaggio, ma accetta che vengano impiegati anche per garantire le
condizioni di vita di altre persone diverse da quella che ha pagato il tributo").
Il passaggio dal principio di
controprestazione a quello di solidarietà implica che l’onere tributario viene
ripartito (= i tributi vengono ripartiti) tra i contribuenti in base al
principio di capacità contributiva: non più “contribuire in relazione a ciò che
si riceve dallo Stato”, ma “contribuire in relazione alla propria capacità
contributiva”, cioè, in ultima analisi, alla propria capacità economica. Il
principio di capacità contributiva è la applicazione, in campo tributario, del
principio di solidarietà.
La solidarietà tra classi
sociali va a vantaggio di tutti: tutti hanno la sicurezza di ricevere un aiuto
dallo stato nel momento del bisogno; tutti possono sviluppare i propri talenti
a vantaggio della collettività; l'accesso all'istruzione e alla cultura
garantito a tutti crea una società politicamente più consapevole e in cui i
contatti umani sono più vantaggiosi e interessanti.
● E’
uno stato che cerca di realizzare la giustizia sociale
▸ E'
uno stato che, insieme alla solidarietà sociale, e per suo tramite, cerca di
realizzare la "giustizia sociale", che consiste nella eliminazione di
disuguaglianze (economiche, sociali) e situazioni di bisogno che sono oggi
avvertite come ingiuste o eccessive perché non garantiscono che ciascuno riceva
ciò che gli spetta in relazione ai bisogni suoi e della sua famiglia.
▸ Per
eliminare le diseguaglianze lo stato redistribuisce la ricchezza spendendo a
favore delle classi meno abbienti ciò che preleva alle classi più abbienti
▸ Lo
stato si preoccupa di fornire a tutti le basi materiali minime per lo sviluppo
della personalità, offrendo servizi pubblici gratuiti o a basso costo e
opportunità di lavoro a tutti
▸ Lo
stato protegge le "categorie deboli": donne, lavoratori, anziani,
persone sprovviste di mezzi, persone che vivono in aree depresse etc.)
A questo scopo talvolta lo
stato abbandona il principio di eguaglianza di fronte alla legge, favorendo con
le proprie norme le categorie più deboli (esempio: i lavoratori possono
scioperare, mentre l'imprenditore che chiude lo stabilimento deve comunque
pagare le retribuzioni; i lavoratori possono licenziarsi in qualsiasi momento,
mentre l'imprenditore può licenziare solo per giusta causa; i cittadini
portatori di handicap sono favoriti nell'accesso agli impieghi pubblici
rispetto ai cittadini non portatori di handicap; etc.). La importante
legislazione a favore di queste categorie prende il nome di "legislazione
sociale"
● E'
uno stato pluralista, che favorisce la presenza di molteplici formazioni
sociali (partiti, sindacati, associazioni, gruppi religiosi etc.) perché
riconosce che esse sono importanti strumenti per lo sviluppo della personalità
del cittadino e per la sua partecipazione alla vita politica
❍ Assistenzialismo, crisi fiscale, aumento del debito pubblico (anni
’60-’80)
Lo stato “assistenzialistico”
(termine peggiorativo rispetto a “stato assistenziale”) è una forma errata di
attuazione dello stato sociale
Gli aspetti più rilevanti dello
stato assistenzialistico riguardano:
▸ La
esistenza e il ruolo negativo dei gruppi di pressione
Oltre che nella forma di
sindacati o di partiti i gruppi di pressione o “lobbies" (singolare
"lobby") possono organizzarsi sotto forma di attività di propaganda e
pressione politica su iniziativa di categorie professionali (taxisti, notai,
autotrasportatori etc.) o imprenditoriali (produttori di latte, agricoltori,
produttori di formaggi etc.).
Le forme di propaganda e
pressione politica possono essere le più varie, dalla elezione di deputati e
senatori con i voti degli appartenenti alla categoria, alla partecipazione ad
udienze presso le commissioni parlamentari o il Governo per illustrare le
necessità della categoria, alla richiesta al governo o a gruppi di deputati o
senatori di particolari provvedimenti, alla corruzione vera e propria.
Questo lavoro di
"lobbying", in taluni paesi è addirittura regolamentato da apposite
norme: ad es. dal "Lobbying Act" americano.
Il lavoro di
"lobbying" è finalizzato alla emanazione di norme, provvedimenti,
erogazioni di denaro e agevolazioni a favore della categoria considerata
▸ Le spese inutili e parassitarie vanno fuori
controllo: lo stato non riesce più a controllare e a limitarle perché mancano
efficaci meccanismi di controllo da parte della opinione pubblica o dei vertici
dello Stato.
▸ Il
tentativo da parte dello stato assistenzialistico di soddisfare tutti (o
comunque un numero elevatissimo) i bisogni dei cittadini
▸ Il
fatto che lo stato dia tutto a tutti, anche alle famiglie abbienti che non
avrebbero bisogno di aiuto pubblico.
▸ Sostegno
alle imprese decotte
▸ Inefficienza
della Pubblica Amministrazione
▸ Soldi
invece che servizi
▸ Evasione
fiscale
▸ Produzioni
pubbliche sottratte senza ragione ai privati
▸ Sistema
previdenziale eccessivamente generoso
❍ Ridimensionamento del Welfare State, privatizzazioni, politica di austerità
finanziaria e monetaria (ingresso dell’Italia nell’area dell’euro)
Negli anni ’90 si ha un ridimensionamento
del Welfare State, in particolare con le privatizzazioni e la riforma del
sistema pensionistico. Si ha una politica finanziaria e monetaria più austera,
"di risanamento" per l'ingresso dell'Italia nell'area dell’euro
❍ Le teorie finanziarie più recenti
▸ La
scuola monetarista (o scuola di Chicago) sostiene che la manovra della spesa
pubblica è inutile e dannosa, e lo sviluppo può essere garantito solo da
manovre monetarie.
▸ La
scuola delle scelte pubbliche è molto critica nei confronti dell’eccessivo
intervento pubblico. Questa scuola, affermatasi nel corso degli anni Sessanta,
specie per merito di James Buchanan, analiza i meccanismi di decisione che
presiedono alla formazione delle scelte pubbliche nelle moderne democrazie
parlamentari. In particolare, ha cercato di spiegare il comportamento
dell’operatore pubblico, considerando i sistemi elettorali e i loro effetti
sulle scelte collettive, i comportamenti della classe politica e della
burocrazia, le azioni dei gruppi di pressione (lobby) ecc.
Il nucleo centrale della teoria
delle scelte pubbliche resta la convinzione che il settore pubblico abbia
raggiunto dimensioni abnormi, addirittura pericolose per la difesa delle
libertà individuali; occorre quindi un nuovo “patto sociale” fra i cittadini,
che consenta la riduzione dell’intervento pubblico e una ridefinizione dei
diritti individuali.
▸ Le critiche alla scuola keynesiana, diffusesi
dapprima in gran Bretagna e poi negli USA, hanno contribuito all’affermazione
del neoliberismo, dottrina politica che si propone la riduzione dell’intrvento
dello Stato nell’economia. Queta teoria non sostiene un ritorno alla finanza
neutrale: oggi anche i neoliberisti condividono l’idea che la finanza pubblica
svolge comunque un ruolo importante nel sistema economico. Essa però deve
limitarsi a garantire il sostegno allo sviluppo, in modo da favorire la crescita
della produzione (supply side economics
o economia dell’offerta), e non della domanda, che si deve adeguare all’offerta
n base al libero gioco della concorrenza o mediante le manovre monetarie.
❍ "Esternalità positiva" e "Esternalità negativa"
● Esternalità
positiva (Economia esterna)
Guadagni che una attività
produttiva o di consumo fa realizzare ad un altro produttore o consumatore, ma
che non si riesce a farsi pagare.
Esempio: le coltivazioni di
alberi da frutta di un agricoltore favoriscono la produzione di miele di un
altro agricoltore
Esempio: il fatto che una bella
ragazza frequenti una palestra o uno stabilimento balneare giova agli affari
dell'impresa che gestisce la palestra o lo stabilimento balneare
Esempio: Il fatto che lo stato
fornisca cure mediche e istruzione alla popolazione favorisce le imprese, che
hanno lavoratori più istruiti e meno assenze per malattia
● Esternalità
negativa (Diseconomia esterna)
Danno economico che una
attività produttiva o di consumo provoca ad un'altro produttore o consumatore,
ma che non si è tenuti a pagare.
Esempio: Una discoteca provoca
rumori e schiamazzi notturni che disturbano gl occupanti di un appartamento e
ne riducono persino il valore
Esempio: Una impresa che
immette fumi nell'atmosfera costringe le famiglie a lavare più frequentemente
tende e abiti, e quindi ad una maggiore spesa per detersivi
❍ I bisogni pubblici. Le ragioni per cui lo stato individua un bisogno
come pubblico e interviene a fornire un servizio che lo soddisfi in luogo delle
imprese private.
Possiamo definire il bisogno
come il desiderio di disporre di un bene o di un servizio atto al
soddisfacimento del bisogno stesso.
Si può dire che lo Stato è
libero nell'individuare quali bisogni sono da definire “pubblici” perché:
· riguardano il benessere della intera collettività
· richiedono l’azione dello Stato per essere
soddisfatti
In epoche diverse uno stesso bisogno
(ad es. quello di istruzione) è stato classificato come pubblico o come
privato.
E' importante capire le ragioni
che spingono oggi lo stato a considerare “pubblici" o “collettivi” un gran
numero di bisogni che in passato erano considerati privati (cosiddetta “pubblicizzazione
dei bisogni”) e a considerare “privati” gli altri.
Le principali ragioni per cui oggi
lo Stato giudica un bisogno come pubblico e si assume il compito di soddisfarlo
sono:
(1) La natura istituzionale di alcuni servizi,
che lo stato non può non fornire (esempio difesa, ordine pubblico, giustizia)
(2) Esigenza di garantire la gestione di servizi
di pubblica utilità su tutto il territorio nazionale e più in generale di
garantire al servizio caratteristiche (imparzialità, sicurezza ecc.) che
l’iniziativa privata non garantirebbe
Il servizio della giustizia non
sarebbe imparziale se reso da soggetti diversi dallo Stato
Servizi come il prelievo di
sangue sono gestiti in modo diverso (e più pericoloso per il cittadino) da
strutture private rispetto a strutture pubbliche
Il servizio ferroviario
pubblico mantiene in funzione anche i “rami secchi” (linee in perdita) perché
questo consente di estendere il servizio a tutto il paese e favorire la
comunicazione e integrazione tra le sue parti.
(3) Correzione paternalistica
Può essere considerato un caso
particolare di mancanza di informazione. Se ne è già parlato accennando ai
"merit goods": lo stato sottrae ai cittadini una parte di reddito che
essi avrebbero destinato a consumi voluttuari o nocivi (sigarette, alcool,
pornografia, viaggi ad Ibiza...) e li sostituisce con consumi che reputa utili
e necessari (istruzione, cultura, previdenza, che gli individui meno accorti
tralascerebbero, ecc.)
(4) Certe produzioni se interrotte farebbero grande danno
all’economia, per cui lo Stato le gestisce in prima persona (es. servizio
postale)
(5) Beni che per ragioni organizzative
richiedono uno sforzo collettivo che è meglio coordinato dallo Stato
Si pensi alla eliminazione
degli insetti in una zona paludosa: la soluzione privata, dell’acquisto da
parte di ciascuno di una bomboletta di insetticida, sarebbe certamente meno
conveniente della soluzione che impiega
elicotteri e diffusori di gas ad ampio raggio, ma è ben difficile che i privati
si accordino per questa soluzione.
(6) Per ottenere entrate fiscali notevoli
attraverso la produzione e/o distribuzione di beni in regime di monopolio
(cosiddetti monopoli fiscali, come ad es. il monopolio sui tabacchi e sul gioco
del Lotto) lo stato assume la produzione o distribuzione di determinati beni o
servizi.
(7) Fallimento del mercato
Si parla di “fallimento del
mercato” nel caso in cui il mercato, inteso come sistema di spontanea
iniziativa individuale, senza intervento pubblico, è incapace di utilizzare in
modo ottimale le risorse, in particolare nel caso in cui non riesce a produrre
determinati beni o riesce a produrli in quantità troppo scarsa rispetto alla
domanda. Ecco di seguito i principali casi di fallimento del mercato che
motivano l’intervento dello Stato nella fornitura di un servizio.
(7.1) Alcune produzioni richiederebbero degli sforzi
economici talmente ingenti per il loro soddisfacimento, da scoraggiare
qualsiasi iniziativa privata (si pensi ai trasporti e all’istruzione
(7.2) Economie e diseconomie esterne:
(7.2.1) Economie esterne
Servizi come istruzione
pubblica, sanità, trasporti pubblici sono forniti dallo Stato perché i privati
non riuscirebbero a farsi pagare dalla collettività i benefici che ad essa
arrecano tali servizi, e quindi non riuscirebbero a coprirne le spese
(7.2.2) Diseconomie esterne
Se il comportamento di una
impresa (es. impresa inquinante) svantaggia tutta la collettività, senza che
essa sia chiamata a pagare per tali costi sociali, è lo Stato che deve
intervenire a far pagare imposte corrispondenti
Questo non è un caso di
intervento dello Stato nella produzione, ma comunque di correzione del
funzionamento del mercato ad opera dello Stato
(7.3) I servizi pubblici indivisibili (servizi
pubblici generali) possono essere forniti solo dallo stato perché solo lo stato
può farsi pagare tramite le imposte, mentre l’imprenditore privato si trova di
fronte al fenomeno del “free rider” (colui che usufruisce del servizio, ma nega
di averlo fatto, dichiarando che questo non gli interessa).
(7.4) I servizi divisibili, ma con grandi esternalità
positive (sanità, assistenza ecc.) sono di solito prodotti dallo stato, che si
fa pagare tramite imposte l’utilità arrecata alla collettività.
Istruzione, sanità, trasporti
pubblici, sono tutti servizi che producono utilità, oltre che per i consumatori
immediati (studenti, pazienti, persone trasportate) anche per l'intera
collettività (ad es. i trasporti assicurano un rapido inoltro della
corrispondenza e quindi contribuiscono a rendere più agevoli i rapporti umani e
i contatti familiari da un capo all'altro del Paese): questi vantaggi per la
collettività sono le "esternalità positive" del servizio.
Un imprenditore privato non
riuscirebbe a farsi pagare le esternalità positive, e quindi non ha interesse a
fornire cure mediche anche ai meno abbienti, a mantenere in funzione rami
ferroviari in perdita, a fornire istruzione anche agli studenti più poveri.
Solo lo stato può estendere questi servizi a tutti i soggetti e farsi pagare
poi tramite imposte i vantaggi che tutta la collettività ne trae.
(7.5) Presenza di monopoli
Da sempre il monopolio è
additato, a partire dagli economisti neoclassici, come una situazione negativa:
▸ Eccessivo
potere, anche politico, o sul consumatore, del monopolista
▸ Profitti
eccessivi, più alti che in concorrenza
▸ Spesso
il monopolio dal lato della offerta produce anche un monopolio nella domanda
dei fattori (Monopsonio)
▸ Prezzi
più elevati che in concorrenza
▸ Quantità
prodotta più bassa che in concorrenza
▸ Lavoratori
impiegati minori che in concorrenza
Per eliminare o attenuare
situazioni di monopolio non resta allo stato che assumere in prima persona
certe produzioni che diverrebbero inevitabilmente monopolistiche (ad es. nel
settore dei trasporti, non essendo possibile che gli alti costi permettano la
esistenza di più di pochi concorrenti dal lato della offerta)
(7.6) Mancanza di informazione
Il mercato soddisfa al massimo
grado i bisogni delle famiglie nell'ipotesi che esista una perfetta
informazione sui prodotti e sulle responsabilità dei produttori. In realtà i
prodotti (beni e servizi) sono diventati così complessi, in numero così grande,
e veicolati da una pubblicità e da tecniche di marketing così aggressive che
ben difficilmente il singolo consumatore riesce a valutarne pienamente le
caratteristiche in relazione ai propri bisogni.
(7.6.1) Nei casi meno gravi lo stato interviene
unicamente per produrre o imporre informazione e lascia la fabbricazione del
prodotto al mercato e la decisione di acquisto al consumatore. E' l'esempio
dell'obbligo di accompagnare la pubblicità dei medicinali con la frase:
"E' un medicinale, usare con cautela"; ovvero delle leggi che
impongono di indicare il contenuto degli alimenti nell'ordine quantitativo
decrescente e di dichiarare gli additivi utilizzati; ovvero delle
classificazioni merceologiche imposte dalla legge ("latte fresco";
"latte di alta qualità"; "uova fresche"; "pane
comune"; “pasta di semola di grano duro"; ecc.); ovvero dei prospetti
che banche, assicurazioni, fondi di investimento debbono presentare al cliente.
(7.6.2) Nei casi di informazione più difficile, lo
stato interviene a produrre il bene o ne monopolizza la distribuzione: è il
caso dei medicinali, prescritti dai medici del servizio sanitario nazionale;
della formazione scolastica; e in genere dei cosiddetti "beni
meritori" ("merit goods" nella terminologia anglosassone), come
arte, spettacoli, manifestazioni culturali, ecc. che lo stato ritiene di dover
produrre a fronte di una domanda normalmente scarsa dei privati, per ragioni di
incremento della cultura, di rispetto della civiltà e di valorizzazione delle
tradizioni.
(7.7) Incertezza
(7.7.1) Insufficienza dei mercati assicurativi
Ci sono beni, detti “beni
contingenti”, il cui consumo da parte di un individuo è influenzato da eventi
esterni di diversa natura da lui non controllabili, che definiamo genericamente
come “stati del mondo”. Il consumo di un bene contingente dà utilità molto
diverse in stati del mondo diversi. Ad es. un contadino può ricavare una
utilità ben diversa da un antiparassitario nello stato del mondo “A” (piove
subito dopo che l’antiparassitario è stato somministrato alle piante) e allo
stato del mondo “B” (non piove dopo che l’antiparassitario è stato
somministrato alle piante). Un appassionato di musica rock può ricavare una
utilità ben diversa da un concerto nello stato del mondo “A” (pioggia e
grandine) rispetto allo stato del mondo “B” (tempo sereno e temperatura
primaverile).
Un mercato soddisfa tutti
coloro che vi contrattano se è in grado di assicurare loro la ripartizione
desiderata dei rischi: vi sono soggetti che sono disposti a pagare per essere
coperti dal rischio che il consumo - o l'affare - non si riveli soddisfacente
(es. assicurazione auto contro il comportamento scorretto di un altro
automobilista o contro il furto; assicurazione contro il rischio che
l’antiparassitario venga lavato via dalla pioggia e pertanto non agisca; ecc.).
Queste persone, se il mercato non è in grado di dare loro il grado desiderato
di copertura del rischio abbandonano il mercato o offrono la controprestazione
che avrebbero offerto nel caso della previsione peggiore: e in questo caso è la
controparte ad abbandonare il mercato.
(7.7.2) Informazione asimmetrica
Il caso più importante di
imperfezione del mercato dovuta a incertezza è quello dell’“informazione
asimmetrica”, che comprende i casi di “informazione nascosta” (cosiddetta
selezione avversa) e “azione nascosta” (cosiddetto rischio morale):
(7.7.2.1) Selezione avversa
La "selezione
avversa" si ha nel mercato delle auto usate o in quello delle polizze di
assicurazione contro la malattia: in questi casi solo una parte (il venditore
dell'auto o l'assicurato) ha la informazione completa (sullo stato dell'auto o
sul proprio stato di salute, mentre l'altra, non possedendo la informazione, e
non potendo in alcun modo eliminare il rischio connesso alla mancanza di
informazione, o abbandona l'affare, o offre la controprestazione minima. Di
conseguenza i proprietari di auto in buone condizioni si vedono pagare come
quelli di macinini, e gli assicurati si vedono imporre versamenti assicurativi
altissimi, e abbandonano il mercato
(7.7.2.2) Rischio morale
In una situazione di
"rischio morale" una delle parti può aggravare il rischio dell'altra
senza che questa possa in alcun modo contrattare una copertura di tale rischio
a un prezzo ragionevole: nel contratto di assicurazione contro gli incendi,
l'assicuratore si vede esposto al rischio che l'assicurato trascuri le
precauzioni antincendio o appicchi volontariamente incendio, o riempia i locali
di oggetti vecchi per farseli pagare come nuovi. Le condizioni che deve imporre
l'assicuratore sono in tal modo molto pesanti: i versamenti vengono fissati
considerando sempre l'ipotesi peggiore. A questo punto molti potenziali
assicurati abbandonano il mercato, che anche in questo caso non è riuscito a
determinare una allocazione di risorse per soddisfare il bisogno anche di
questi soggetti
(7.8) Il teorema del "second best":
Nei trattati correnti di
economia del benessere si riesce a dimostrare che una situazione di allocazione
ottima delle risorse può essere raggiunta solo se tutti i mercati sono
perfettamente concorrenziali. Questo vorrebbe dire che se tutti i mercati sono
perfettamente concorrenziali lo stato NON deve intervenire in alcun modo a
determinare una allocazione delle risorse diversa da quella di mercato. Ma
R.G.Lipsey dimostrò che nel caso in cui anche UN SOLO mercato sia in situazione
non concorrenziale, una situazione concorrenziale negli altri mercati non
costituisce il "second best", cioè la migliore situazione allocativa
dopo quella che si avrebbe nel caso dei mercati tutti concorrenziali
("first best"): è perfettamente possibile che in tal caso un
intervento allocativo dello stato sia addirittura necessario per raggiungere il
"second best"
❍ I criteri in base ai quali può essere classificato un servizio
I servizi possono essere
classificati:
(1) In base alla produzione o non produzione di
economie esterne
Le trasmissioni radiotelevisive
via etere, il servizio sanitario, la giustizia creano effetti positivi anche
per persone diverse dai diretti consumatori.
(2) In base alla possibilità o impossibilità per
il produttore del servizio di escludere i soggetti non paganti
Talvolta tale impossibilità è
puramente economica: ad esempio, è tecnicamente possibile recintare un parco
nazionale molto esteso e dotarlo di sorveglianza armata, ovvero sorvegliare
tutti gli sbocchi di una strada nazionale, ma esiste una vera e propria
impossibilità economica, dati i costi proibitivi di tali operazioni.
(3) In base alla rivalità o non rivalità del
consumo
Sono detti beni o servizi a
consumo non rivale quelli per i quali il consumo da parte di un individuo non
diminuisce in alcun modo il consumo degli altri individui. Tipico esempio è la
trasmissione radiotelevisiva; ma si può anche considerare uno spettacolo
sportivo che avviene in uno stadio come un bene a consumo non rivale fino a che
non è esaurita la capienza dello stadio stesso. Nel caso invece di un bene a
consumo rivale l'aggiunta di una o più consumatori rende necessario aumentare
la quantità prodotta del bene o servizio o ridurre la quota a disposizione di
altri consumatori.
(4) In base al numero di persone interessate
alla produzione
Ad esempio sarà diverso il
numero di persone interessato alla creazione di un campo per automodelli o di
una bocciofila rispetto al numero di persone interessato alla creazione di un
servizio sanitario nazionale.
Si dicono indivisibili quelli
con le caratteristiche della impossibilità di escludere i soggetti non paganti
(caratteristica 2) e della non rivalità (caratteristica 3).
L'aggettivo
"indivisibile" può indicare due situazioni distinte, di cui solo la
prima costituisce la indivisibilità propriamente detta:
● Indivisibilità
fisica
Difesa, polizia, una volta
creati, funzionano per tutti i cittadini e non è possibile per il produttore
escludere dal godimento del servizio coloro che non lo pagano. Le imprese
private non sono in grado di farsi pagare un servizio indivisibile: una
emittente televisiva diversa da una "pay-tv" non riuscirebbe ad
escludere dal servizio coloro che dichiarano di non guardare i suoi programmi,
e tutti dichiarerebbero che non guardano i suoi programmi e si rifiuterebbero
di pagarli.
● Indivisibilità
economica
Si pensi ad un parco pubblico:
esso potrebbe essere recintato, soggetto a sorveglianza e l'accesso potrebbe
essere consentito solo a chi paga un biglietto.
Tuttavia il costo di tale
sorveglianza sarebbe così elevato che nessuno, neanche lo Stato ha la
convenienza economica a realizzarla, e così il parco viene lasciato alla
fruizione di tutti, come fosse un bene indivisibile
I servizi indivisibili normalmente
producono anche esternalità (caratteristica 1, che però può essere posseduta
anche da un servizio divisibile).
I servizi pubblici
perfettamente non rivali e non escludibili sono molto pochi (difesa, ordine
pubblico in primo luogo e, quando non il progresso tecnico non consentiva la
presenza di più di qualche emittente radiotelevisiva, il servizio
radiotelevisivo)
❍ I servizi pubblici generali e i servizi pubblici speciali
I servizi pubblici generali
sono quelli indivisibili e utili all’intera collettività. I loro costi sono
coperti dalle imposte.
I servizi pubblici speciali
sono quelli divisibili. I loro costi sono coperti prevalentemente dalla tassa o
dal prezzo privato e dalle imposte limitatamente ai vantaggi che offrono alla
intera collettività.
I servizi divisibili sono anche
detti “a domanda individualizzabile” nel senso che il singolo, valutate le
utilità che il servizio gli apporta, è in grado di esprimere una domanda
individuale ottenendo la quantità desiderata di servizio.
I servizi indivisibili sono anche
detti “a domanda non individualizzabile” perché non consentono di chiedere ed
ottenere la quantità desiderata. Essi non sono domandati dai singoli, ma è
l’intera collettività che decide di produrli attraverso il meccanismo della
decisione politica.
Sia nel caso di indivisibilità
fisica, che nel caso di indivisibilità economica lo Stato finanzia il servizio
tramite imposte.
Lo Stato finanzia tramite
imposte anche i servizi divisibili per la parte in cui producono economie
esterne a vantaggio della collettività.
❍ Una particolare categoria di servizi speciali: i servizi misti
Tra i servizi speciali occorre
distinguere ancora la categoria dei “servizi misti” che soddisfano bisogni in
parte divisibili e in parte indivisibili (cioè producono esternalità positive).
Si pensi al servizio sanitario
o postale o della giustizia. La giustizia può essere considerata servizio
divisibile dal punto di vista di colui il cui diritto è stato violato e che
deve rivolgersi al giudice e pagare le tasse giudiziarie; ma può essere considerato
servizio indivisibile dal punto di vista di chi vede protetti i propri diritti
dalla paura che i malviventi hanno dei tribunali. Da questo punto di vista si
ha una esternalità positiva di cui si avvantaggiano tutti i consociati senza
possibilità di esclusione.
Le scuole possono essere
considerate servizi divisibili dal punto di vista degli studenti che le
frequentano, e che pagano dei contributi o delle rette; ma possono essere
considerati servizi indivisibili dal punto di vista dei datori di lavoro che si
assicurano lavoratori qualificati senza spendere nulla. Gli ospedali possono
essere considerati servizi divisibili dal punto di vista del paziente che si fa
curare; ma possono essere considerati servizi indivisibili dal punto di vista
del datore di lavoro la cui manodopera fa meno assenze grazie alle cure
mediche.
Questi servizi sono finanziati
con una tassa per la parte di vantaggi divisibili, e con imposte per la parte
indivisibile.
❍ Il finanziamento dei servizi pubblici generali e dei servizi pubblici
speciali
I servizi pubblici generali (es.
difesa, ordine pubblico, giustizia) sono finanziati esclusivamente tramite
imposte, perché sono indivisibili e non è possibile riservarli solo ai soggetti
paganti escludendo gli altri.
I servizi pubblici speciali sono
finanziati in parte con imposte (per la parte di utilità che forniscono a tutta
la collettività) e in parte con un prezzo o una tassa (per la parte che va a
vantaggio del singolo utente).
Servizi come quello sanitario o
dell’istruzione, anche se sono speciali (cioè è possibile escludere i soggetti
non paganti) tuttavia producono utilità anche per soggetti diversi dagli utenti
(es. il servizio sanitario va a vantaggio degli imprenditori, delle famiglie
ecc.)
In quest’ultimo caso, la parte
di servizio che va a vantaggio del singolo utente viene finanziata con un
prezzo o una tassa, mentre la parte che va a vantaggio della collettività va
finanziata con una imposta.
❍ Quali sono le funzioni che modernamente è venuta assumendo l’attività
finanziaria?
Un tempo era solo reperimento
di risorse per le spese dello stato; oggi, vista anche la entità di entrate e
spese, la attività finanziaria può avere importanti effetti economici di tipo
keynesiano, e quindi è diventata anche uno strumento di politica economica
I principali obiettivi di
politica economica sono:
▸ massima
occupazione delle risorse, specie dei lavoratori
▸ controllo
dei prezzi e dell'inflazione c) sviluppo economico
▸ attenuazione
delle crisi cicliche
▸ redistribuzione
del reddito
▸ riequilibrio
del commercio con l'estero e del mercato dei cambi
▸ corretto
funzionamento dei mercati finanziari e monetari e assicurativi
❍ Le teorie economiche e le teorie sociologiche sulla natura
dell’attività finanziaria
● Le
teorie economiche hanno in comune l'idea che l'attività finanziaria sia
volontaria: il cittadino volontariamente dà allo Stato perché questo gli
restituisca dei servizi; l'impresa volontariamente paga allo stato perché
questo gli fornisca servizi e infrastrutture che le consentono di aumentare i
suoi profitti. Per spiegare l'attività finanziaria queste teorie ricorrono
all'idea dello "scambio" o contrattazione tra due soggetti,
esattamente come avviene tra privati.
Si parla di "assetti
volontari" proprio per indicare che viene posto l'accento sulla libera
decisione del cittadino (attraverso i suoi rappresentanti politici) di pagare
le imposte in cambio dei servizi dello stato.
Secondo le teorie economiche,
quindi, tutte le scelte finanziarie (a chi prelevare, quali spese fare) si
basano su calcoli di utilità dei soggetti, in modo molto simile a quelli che
regolano i rapporti tra consumatori e imprese
● Le
teorie politiche e sociologiche hanno in comune invece l'idea che le scelte
finanziarie si basano su rapporti di forza e di conflitto tra le varie classi
sociali e le varie ideologie che ne rappresentano gli interessi. La classe che
vince la lotta politica impone le sue scelte alle altre, o comunque riesce a
far valere anche le sue scelte.
▸ Le
teorie politiche mettono in evidenza che in realtà i cittadini non hanno la
possibilità di scegliere volontariamente quanto pagare e quanto ricevere: sono
le classi e le ideologie che riescono vittoriose nella lotta politica che
imporranno loro quanto pagare e cosa ricevere in cambio. Si parla in proposito
di "assetti coercitivi", cioè "obbligatori", perch‚ in
realtà il cittadino è obbligato a pagare le imposte e a subire le scelte
politiche dei governanti
Considerazioni logiche,
deduzioni e analisi dei fatti non sono sufficienti a giustificare le scelte
finanziarie: ci troviamo di fronte a giudizi
di valore. Il raggiungimento degli obiettivi dell’economia pubbilca può
avvalersi di alternative diverse. Poiché ogni scelta avvantaggia certi gruppi
sociali danneggiandone altri, la bontà di ciascuna dipende da giudizi di valore
di volta in volta assunti. Essi, dato che riguardano valutazioni etiche su come
la società dovrebbe essere, dipendono dalla visione della società di chi li
esprime. Secondo una parte dei filosofi, non c’è modo di provare che una determinata scala di valori sia migliore di
un’altra. Un giudizio di valore consiste in una proposizione di cui non si può
provare la verità o la falsità (es. “Il vino è migliore della birra”), mentre
un giudizio positivo consiste in una proposizione di cui si può provare la
verità o la falsità (es. “La temperatura media estiva è stata di 30°”).
▸ La teoria sociologica, elaborata da studiosi
italiani della fine dell’Ottocento (Pareto, Mosca, Puviani ecc.) sostiene che
l’attività finanziaria pubblica non è altro che uno strumento per mantenere al
potere la classe dominante. Quest’ultima preleva i tributi nell’interesse
proprio e delle classi sociali che la sostengono, dando ai contribuenti
l’illusione che le spese pubbliche vadano a vantaggio dell’intera collettività
(illusione finanziaria).
❍ La principale teoria economica sulla natura dell’attività finanziaria:
la teoria dell’utilità marginale
L’economista Emil Sax,
appartenente alla scuola degli economisti neoclassici o marginalisti
(1850-1930) formulò una teoria che spiega la produzione del servizio pubblico
come effetto della domanda fattane da ciascun cittadino che, disponendo sia di
beni pubblici che di beni privati cerca di massimizzare allo stesso modo che fa
un consumatore posto di fronte tra due beni: cercando di eguagliarne le utilità
marginali ponderate. Nella figura sotto riportata si vede come la scelta del
soggetto che rende massima l’area delle utilità totali è quella di pagare 2 €
di imposte e spendere il restante reddito per beni privati.
Le spese pubbliche
❍ Gli effetti negativi dell’eccessiva spesa pubblica
● Inflazione:
all’aumento di spesa del Welfare State non corrisponde una diminuzione
sufficiente della spesa delle imprese e soprattutto delle famiglie.
La politica keynesiana fornisce
con la spesa pubblica servizi che aumentano il reddito reale delle famiglie,
lasciando a loro disposizione il reddito per spese in generi non essenziali.
Secondo il meccanismo del moltiplicatore un importante effetto della spesa
pubblica era quello di aumentare i redditi delle famiglie (sia di quelle degli
impiegati pubblici sia di quelle dei lavoratori delle imprese presso le quali
lo stato spende), in modo da aumentare la spesa aggregata delle famiglie.
Tra le due guerre una politica
simile poteva essere attuata senza pericolo di inflazione, perché i redditi dei
lavoratori erano talmente bassi da non costituire un potere di spesa eccessivo.
Ma con il secondo dopoguerra lo stato ha cercato di assicurare a tutte le
famiglie redditi dell’ordine degli 800 € minimi, redditi che in mano alle
famiglie, specie quelle meno abbienti con alta propensione al consumo, costituiscono
un potenziale pericolo di inflazione. Lo Stato deve oggi controllare
attentamente la capacità del sistema economico di reggere la doppia domanda
pubblica e privata, e, in caso negativo, tagliare i redditi delle famiglie
mediante prelievo fiscale.
Lo stato sociale del dopoguerra
ha scelto invece la via del finanziamento tramite debito pubblico, che lascia
alle famiglie che acquistano Buoni del Tesoro una sensazione di ricchezza che
le spinge a spendere più che nel caso del prelievo fiscale; e comunque,
privilegiando i prestiti pubblici, sottoscritti dalle famiglie più abbienti,
lascia intatto il potenziale inflazionistico dei redditi delle famiglie meno
abbienti.
Secondo le teorie economiche
neoclassiche, una domanda di beni e servizi superiore all'offerta produce
inflazione solo se il sistema è in stato di massima occupazione delle risorse,
mentre si avrà aumento della produzione se il sistema ha risorse disoccupate e
capitali amorfi (= che giacciono nelle banche non ancora utilizzati).
Negli anni '70 e '80 però la
spesa pubblica scatenava inflazione anche in presenza di risorse non occupate.
Questa combinazione di inflazione e depressione (disoccupazione) prende il nome
di "stagflazione"
● Effetto
spiazzamento: lo Stato preferisce utilizzare il finanziamento tramite debito
pubblico, anziché tramite imposte. Si mette così in concorrenza con le imprese
private, e alla distruzione degli investimenti dei privati non si accompagnano
investimenti pubblici, ma spese correnti o di trasferimento
● Disintermediazione
bancaria: il risparmio non viene più depositato dalle famiglie presso le
banche, ma prestato direttamente allo stato. Le banche non possono quindi più
offrire agli imprenditori una adeguata quantità di capitale a tassi contenuti.
● Fuga
dalla borsa: il denaro delle famiglie non trova più la strada per arrivare alle
imprese
Le entrate pubbliche
❍ Entrate ordinarie e straordinarie
Una entrata è “straordinaria”
in due sensi: a) che non si ripete nel tempo; b) che preleva ai soggetti
passivi una quantità di risorse maggiore di quella delle entrate ordinarie,
tale che normalmente essi non possono farvi fronte col loro reddito ma devono
intaccare il loro patrimonio.
Normalmente una entrata
straordinaria ha entrambi questi caratteri.
❍ Entrate originarie e derivate. Le entrate originarie sono la stessa
cosa delle entrate di diritto privato? Le entrate derivate sono la stessa cosa
delle entrate di diritto pubblico?
Le due classificazioni non
coincidono: il debito pubblico è una entrata derivata, ma di diritto privato
❍ Che differenza c'è tra entrate coattive (di diritto privato) e entrate
non coattive (di diritto pubblico)? A quali entrate si applica il principio di
riserva di legge?
Le entrate coattive o
"prestazioni patrimoniali imposte", come le chiama l'art. 23 della
Costituzione, sono quelle che lo Stato, utilizzando il suo potere d'imperio o
sovranità, obbliga il cittadino a versare.
Alla base di tali entrate c'è
quindi un rapporto di diritto pubblico (esercizio di una potestà) e non di
diritto privato (esercizio di un diritto) perché lo Stato entra in rapporto col
privato in posizione di supremazia.
Le entrate non coattive sono
entrate di diritto privato, ottenute dallo stato con un rapporto di diritto
privato (mutuo, alienazione di beni, locazione etc.)
Tra le principali entrate
coattive rientrano: a) Imposte b) Contributi c) Tasse d) Sanzioni pecuniarie
(es. multe) e) Obbligo di sconto delle farmacie nei confronti degli ospedali f)
Prestiti forzosi g) Monopoli fiscali
Alle entrate coattive o
"prestazioni patrimoniali imposte" si applica l'art. 23 della
Costituzione, che stabilisce per esse la riserva di legge, mentre le entrate
non coattive non sono sottoposte alla riserva di legge.
❍ Che differenza c’è tra “prezzo pubblico” e “prezzo privato”?
Si parla di “prezzo” per
indicare le entrate con cui le imprese pubbliche coprono il costo del servizio.
Si parla di “prezzi pubblici”
per indicare le entrate delle imprese pubbliche, che operano in regime di
monopolio e che seguono una politica prezzo-quantità che risente di obiettivi
pubblici (es. massima produzione e minimo prezzo).
I “prezzi privati” sono,
invece, quelli che si formano dall’incontro della domanda e dell’offerta sul
mercato concorrenziale. Sono i prezzi che praticherebbe una impresa che agisce
in base alla logica del profitto in un mercato concorrenziale.
❍ Che differenza c’è tra “prezzo pubblico” e “prezzo politico”?
I primi coprono solo i costi,
mentre i secondi no (sono normalmente al disotto dei costi).
In molti casi i prezzi politici
coprono quella parte di utilità che va a vantaggio del singolo utente, mentre
la parte di utilità che va a vantaggio dell’intera collettività è finanziata
dalle imposte
I prezzi politici vengono
normalmente richiesti per i servizi che presentano grandi esternalità positive
che vanno a vantaggio di tutta la collettività.
A causa di queste esternalità
la collettività è chiamata a pagare quella parte del servizio che produce
vantaggi indivisibili a suo favore, mentre gli utenti sono chiamati a pagare
quella parte del servizio che produce vantaggi divisibili a loro esclusivo favore.
❍ La definizione di “imposta”
E’ un prelievo coattivo in
denaro imposto alle economie private dai soggetti attivi dell’attività
finanziaria per la copertura dei servizi pubblici generali (normalmente forniti
gratis). L’imposta copre anche la parte di servizio pubblico speciale non
coperta dal prezzo politico o dalla tassa.
❍ La differenza tra “tassa” e “imposta”
La tassa copre il costo dei
servizi pubblici speciali. L’imposta copre il costo dei servizi pubblici
generali, nonché la parte del costo dei servizi pubblici speciali non coperta
da tassa, nonché la parte di costo non coperta da prezzo politico.
❍ La tassa è un’entrata coattiva?
Contrariamente a quanto afferma
il Gilibert la maggioranza degli studiosi ritiene la tassa una entrata
coattiva, facente parte della categoria dei tributi.
Secondo la Corte Costituzionale
è sicuramente coattiva una tassa che ha le seguenti caratteristiche:
▸ Deve
trattarsi di un servizio essenziale di cui il consumatore possa difficilmente
fare a meno (es. gas, luce, acqua, nettezza urbana…)
▸ Gli
elementi del rapporto sono predeterminati unilateralmente dall’ente pubblico e
non dal mercato
Ma anche al difuori di tale
caso la tassa è sempre un corrispettivo fissato dalla legge e non da un
contratto di diritto privato (es. contratto di trasporto sui mezzi pubblici),
che lo ricollega alla fruizione del servizio, che non ne costituisce la
“controprestazione” ma solo il “presupposto legale”. Tanto è vero che
determinate tasse, come le tasse giudiziarie, vanno pagate sia che l’utente
riceva un vantaggio (vinca la causa) che uno svantaggio (perda la causa).
❍ Che differenza c’è tra “contributo” da un lato e “imposta” e “tassa”
dall’altro?
Il contributo è diverso
dall’imposta (in quanto manca della generalità) ed è diverso dalla tassa
(perché è obbligatorio, indipendentemente dal fatto che si richieda o no il servizio).
❍ Monopoli fiscali e monopoli sociali
Si ha monopolio fiscale quando
lo stato si riserva il diritto di svolgere una attività economica e fissa
prezzi assai superiori a quelli concorrenziali. Può essere considerato una
imposta sulle vendite.
I monopoli sociali servono
principalmente a produrre servizi essenziali a prezzi accessibili.
❍ Cosa hanno in comune “tassa”, “imposta”, “contributo”, “monopolio
fiscale”? Esistono altre prestazioni patrimoniali imposte oltre ad essi?
Le tasse, le imposte e
contributi hanno in comune la coattività: rappresentano la quasi totalità delle
prestazioni patrimoniali imposte e formano nel loro insieme i “tributi”.
I tributi possono essere
definiti come prestazioni patrimoniali coattive di regola pecuniarie, a titolo
definitivo (senza obbligo di restituzione della somma) nascenti direttamente o
indirettamente dalla legge al verificarsi di un presupposto di fatto non avente
natura di illecito
“Tributo” non è sinonimo di
“prestazione patrimoniale imposta”, perché esistono altre prestazioni
patrimoniali imposte diverse dai tributi, a cui pure si applica l’art. 23
Cost.: “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non
in base alla legge” (riserva relativa di legge).
Fra le altre prestazioni
imposte vi sono:
▸ L’obbligo
delle farmacie di applicare uno sconto agli ospedali pubblici.
▸ I
prestiti forzosi
▸ Le
ammende e le multe comminate dalla Pubblica Amministrazione
❍ La espropriazione può essere considerata una “prestazione patrimoniale
imposta”?
No, viene considerata una
“decurtazione patrimoniale”: non nasce alcun obbligo tributario, e la proprietà
del bene viene trasferita all’ente pubblico con un provvedimento dell’autorità.
❍ A quali condizioni la controprestazione di un servizio è una entrata
coattiva (prestazione patrimoniale imposta)?
Secondo la Corte Costituzionale
devono ricorrere due condizioni:
▸ Deve
trattarsi di un servizio essenziale di cui il consumatore possa difficilmente
fare a meno (es. gas, luce, acqua, nettezza urbana…)
▸ Gli
elementi del rapporto sono predeterminati unilateralmente dall’ente pubblico e
non dal mercato
❍ A quali entrate si applica il principio della capacità contributiva?
Secondo l’art. 53 Cost. “tutti
sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in relazione alla capacità
contributiva”
Le imposte e i contributi
devono rispettare questo principio, mentre le altre prestazioni patrimoniali,
come le tasse, non solo possono non rispettarlo, ma possono anche fondarsi sul
principio di controprestazione.
❍ Che differenze ci sono tra tassa e prezzo politico? Come si riconosce
che una determinata entrata è una tassa e non un prezzo politico?
▸ La
tassa è richiesta da organizzazioni istituzionali (ospedali, scuole, tribunali),
mentre il prezzo politico da organizzazioni imprenditoriali (aziende di
trasporto, aziende energetiche ecc.)
In altre parole, si parla di tassa anche quando il servizio, pur potendo
essere organizzato anche da privati (es. istruzione, sanità) viene fornito
dallo Stato mediante organizzazioni che non hanno forma di impresa (scuole o
ospedali), cioè non sono enti pubblici economici, aziende autonome o società
per azioni a partecipazione statale
▸ La
tassa è una entrata coattiva e va classificata tra le entrate di diritto
pubblico. Il prezzo politico non è una entrata coattiva e va classificata fra
le entrate di diritto privato
▸ L'importo
della tassa ha un collegamento meno stretto con il valore del servizio rispetto
all'importo del prezzo politico.
Un esempio si ha nel caso delle
tasse giudiziarie: per usufruire del costoso e complesso servizio della
giustizia il cittadino è tenuto a pagare delle tasse di importo modestissimo
▸ Ogni
volta che siamo di fronte ad un servizio che non può essere organizzato dai
privati perché rientra tra i compiti istituzionali dello Stato (es. difesa,
giustizia, ordine pubblico) si ha una tassa
▸ La
tassa può essere corrisposta, oltre che per la fornitura del servizio di una
impresa pubblica, anche per l’uso di un bene pubblico.
❍ Perché è importante distinguere tra tassa e prezzo politico?
Il prezzo politico è
assoggettabile ad imposta (iva etc.), la tassa no.
La tassa è una
"prestazione patrimoniale imposta" e pertanto si applica la riserva
di legge prevista dall'art. 23, mentre questo non vale per il prezzo politico
Le imprese
pubbliche
❍ Quanti tipi di imprese pubbliche esistono?
▸ Aziende
autonome
Con questo termine indichiamo
le “aziende autonome in senso stretto”, cioè quelle caratterizzate dalla
struttura indicata nel paragrafo seguente
▸ Enti
pubblici economici
▸ Società
per azioni a partecipazione statale (regionale, provinciale, comunale)
Di queste tre, quella gestita
direttamente dall’ente pubblico è l’azienda autonoma. Per l'ente pubblico
economico e la partecipazione statale si parla di "gestione
indiretta" dell'impresa da parte dell'ente territoriale (Stato, Regione,
Provincia, Comune) che crea l'ente pubblico economico o controlla la maggioranza
di una società per azioni privata.
❍ Descrivi la struttura tipica di una azienda autonoma in senso stretto
Oggi il termine “azienda
autonoma” viene usato in senso lato per indicare sia le aziende autonome in
senso stretto, che hanno conservato la struttura che viene qui sotto descritta
(es. l’Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo o l’Azienda di
stato per le foreste demaniali), sia le aziende trasformate in società per
azioni di cui l’ente pubblico è tra gli azionisti (es. le aziende speciali)
Qui di seguito descriviamo la struttura
di una azienda autonoma in senso stretto, considerando il caso di una azienda
autonoma dello Stato.
Essa fa capo ad un ministero.
Il ministro ha taluni poteri propri, a lui riservati, di solito per le
deliberazioni di maggior importanza. Al disotto di lui c'è un "consiglio
di amministrazione", con poteri propri di prendere deliberazioni
definitive, senza bisogno di attendere l'autorizzazione del ministro, per certe
altre materie, pure importantissime.
Al disotto del consiglio di
amministrazione c'è un "direttore generale", a cui sono riservati
altri poteri di deliberare, senza revisione o controllo, su materie di
importanza minore.
L'azienda autonoma ha, oltre
alla gestione autonoma, anche un bilancio autonomo: tutte le entrate
dell'azienda sono versate in una cassa speciale e tutte le spese sono fatte
dalla stessa cassa. Così si sa se l'azienda si chiude con un profitto o con una
perdita.
Scopo di tale sistema è di
introdurre nelle imprese esercitate dallo stato o dai comuni un po' dello
spirito industriale e di sottrarre l'azienda alle influenze politiche. Membri
del consiglio e direttori generali sono tecnici provenienti dall'industria,
capaci di decidere rapidamente e con efficienza.
❍ L'azienda autonoma è una persona giuridica?
No: l'azienda autonoma non è
altro che un organo dell'ente pubblico, che si distingue dagli altri organi
solo per una (maggiore) autonomia contabile e gestionale
❍ Cosa si intende per “privatizzazioni”?
Il processo di privatizzazione
prevede:
▸ Trasformazione
delle imprese pubbliche in società per azioni
▸ Collocazione
delle azioni presso i risparmiatori
▸ Affidare
servizi in precedenza prodotti dall’ente pubblico (es. lezioni di inglese,
pulizia delle aule nelle scuole pubbliche) ad imprese private
▸ Vendita
di immobili dello Stato
▸ Liquidazione
di parte degli enti di gestione delle partecipazioni statali e la vendita di
titoli, partecipazioni e aziende non di interesse pubblico
▸ Passaggio
al mercato di servizi e monopoli prima pubblici
▸ Razionalizzazione
e riduzione delle partecipazioni statali
▸ Creazione
di "authorities" che vigilino sui prezzi e la qualità dei servizi nei
settori privatizzati (energia, telecomunicazioni, banche, ecc.)
Parallelamente alle privatizzazioni
del patrimonio pubblico, si parla di “privatizzazione” per indicare la
introduzione di elementi tipici delle imprese private anche nel settore
pubblico:
▸ Introduzione
del rapporto di impiego privato in tutta la Pubblica Amministrazione
▸ Introdurre
di servizi a pagamento nelle aziende pubbliche (es. ospedaliere)
▸ Introduzione
di certificazioni di qualità per le pubbliche amministrazioni
▸ Introduzione
di modelli di gestione manageriali (i progetti vengono affidati a manager
licenziabili che hanno ampia autonomia di gestione delle risorse e piena
responsabilità per il raggiungimento o non raggiungimento del risultato)
❍ La riforma del sistema pensionistico
Insieme al processo di
privatizzazione esiste anche quello di riforma pensionistica, con
l’innalzamento dell’età pensionabile e col passaggio dal metodo della
ripartizione a quello della capitalizzazione.
▸ Il
principio base della capitalizzazione è lo stesso che presiede alle polizze
vita dell’assicurazione privata: i versamenti periodici contribuiscono a creare
un capitale che viene poi opportunamente investito. Rivalutato nel tempo, il
capitale costituirà l’importo delle future rendite, cioè delle pensioni. La
filosofia di fondo del meccanismo della capitalizzazione è dunque questa: la futura
pensione è affidata all’oculatezza e alla qualità degli investimenti realizzati
da chi gestisce i soldi raccolti con i contributi. Qual è il pericolo insito in
questo sistema? L’instabilità del mercato e soprattutto l’inflazione, che
possono portare a un aumento dei prezzi tale da polverizzare anni di
contributi. In occasione delle due guerre mondiali i sistemi pensionistici
occidentali si sono trovati ad affrontare proprio questo problema
▸ Con la ripartizione cambiano i parametri di
fondo, perché il valore fondamentale intorno a cui ruota il mecanismo del
finanziamento è la solidarietà. Con questo sistema i contributi non vengono
investiti per dare future pensioni. I contributi sono le pensioni, nel senso
che si pagano le pensioni di quest’anno con i soldi raccolti co i contributi di
quest’anno. I versamenti attuali dei lavoratori cioè vengono ripartiti tra gli
attuali pensionati. In questo modo il meccanismo è meno rigido della
capitalizzazione e può adeguarsi meglio ai capricci del mercato. La lievitazione
deiprezzi e dei salari eleva automaticamente i contributi, quindi si traduce in
una maggiore disponibilità per le pensioni, che possono così fronteggiare gli
aumenti dei prezzi. Il tallone d’Achille della ripartizione è dato dal numero
dei contribuenti in rapporto al numero dei pensionati. Se i lavoratori che
contribuiscono sono tanti e i pensionati sono pochi – se cioè la popolazione è
relativamente giovane – va tutto bene: affluiscono tanti contributi e si pagano
ancora poche pensioni. Ma quando la popolazione invecchia i nodi vengono al
pettine: vi sono meno lavoratori e cresce il numero dei pensionati. Dato che
sono i lavoratori con i loro contributi che mantengono i pensionati, in questo
caso i lavoratori dovranno stringere la cinghia e destinare alle pensioni
contributi più alti. Nel sistema a ripartizione, quindi, bisogna stare attenti
a mantenere sempre in equilibrio entrate e uscite: con frequenti aggiustamenti
sia dei contributi sia delle prestazioni.
In Italia il sistema
pensionistico è gestito dall’INPS con criteri di ripartizione, che però stanno
avvicinandosi a quelli di capitalizzazione per quanto riguarda il calcolo della
pensione.
❍ Quali sono le principali decisioni da prendere nel caso della
privatizzazione di un ente pubblico?
▸ Bisogna
decidere se gli stranieri possono prendere parte all’acquisto delle
partecipazioni
▸ Bisogna
decidere se optare per un azionariato diffuso (modello della Public Company )
oppure per un nucleo duro di azionisti
▸ Bisogna
decidere quali poteri resteranno allo Stato. In taluni casi lo Stato si riserva
la cosiddetta “golden share”, che potrebbe essere tradotta con “partecipazione
privilegiata”, in quanto conferisce poteri di gestione non proporzionali
(superiori) alla sua entità numerica e altri poteri (es. di nomina di uno o più
amministratori).
I beni
pubblici
❍ Da quale categoria di beni sono formati i “beni pubblici”?
I beni appartenenti al demanio
o al patrimonio indisponibile prendono il nome di "beni pubblici".
Nei confronti dei beni pubblici l'ente pubblico ha particolari poteri, e quindi
si parla di "Proprietà pubblica".
I beni appartenenti al demanio
o al patrimonio indisponibile sono fatti oggetto di un regime diverso rispetto
a quello previsto dal codice civile
Lo stato possiede anche beni del
patrimonio disponibile, nei confronti dei quali ha gli stessi del proprietario
nel codice civile.
La classificazione di un bene
come demaniale o come patrimoniale indisponibile è in larga parte
convenzionale, legata a motivi storici e di opportunità.
❍ In quali modi può essere usato un bene pubblico?
▸ Uso
collettivo (es. spiaggia, parco pubblico)
▸ Uso
esclusivo da parte dell’ente pubblico (es. caserma, opera di difesa)
▸ Uso
in concessione del singolo privato (es. i dehors dei locali pubblici insistono
sul suolo pubblico)
Colui che ha ottenuto il bene
con un provvedimento di concessione amministrativa non è nella stessa posizione
di un proprietario o del titolare di un altro diritto reale: i suoi interessi
sono meno tutelati, e nei loro confronti prevalgono quelli dello Stato, che può
anche giungere a revocare unilateralmente la concessione per ragioni di
interesse pubblico.
❍ Da quale categoria di beni sono formati i “beni di interesse pubblico”?
Sia i beni demaniali che quelli
del patrimonio indisponibile hanno la caratteristica di soddisfare
direttamente, essi stessi, un interesse pubblico, inerente di volta in volta
alle comunicazioni, alla produzione, alla cultura.
Oltre ai beni pubblici, anche
alcuni tipi di beni appartenenti a privati hanno questa caratteristica, e
perciò, pur rimanendo in mano privata, sono sottoposti a particolari vincoli:
autostrade e strade costruite e gestite da privati; gli impianti aeronautici
privati; i boschi e le foreste privati; le cave e le torbiere private; i beni di
interesse storico, artistico, archeologico, paletnologico, paleontologico, e le
raccolte private di oggetti d'arte e di documenti; i beni privati che ricadono
dotto le leggi di tutela delle bellezze naturali; gli alloggi popolari
economici di proprietà delle cooperative edilizie a contributo statale.
Si può quindi dire che tanto i
beni pubblici che quelli privati che abbiamo ora indicato, fanno parte di
un'unica grande categoria: quella dei "beni di interesse pubblico".
Se uno di questi beni cade in proprietà di un ente pubblico, assume la
qualifica di "bene pubblico".
❍ Quali caratteristiche hanno i beni del demanio (necessario o
accidentale)?
Tradizionalmente i beni
demaniali sono immobili, o al massimo, in qualche caso, universalità di mobili
(raccolte dei musei, pinacoteche, archivi, biblioteche).
Secondo l'art. 823, i beni
demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore
di terzi se non nei modo e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Dalla inalienabilità discende
la non usucapibilità e la imprescrittibilità del diritto dello stato sul bene,
come pure la impossibilità di sottoporre i beni dello stato che non adempia una
obbligazione al procedimento civilistico di esecuzione forzata.
Gli atti di trasferimento sono
quindi nulli.
“Inalienabilità" vuol solo
dire che il dominio principale sulla cosa non può che appartenere all'ente
pubblico, ma ciò non esclude che i privati possano acquistare diritti o facoltà
di uso del bene pubblico “nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li
riguardano". Si veda la domanda sui tipi di uso dei beni pubblici..
Inalienabilità" non vuol
poi dire che certi beni non possano passare da un ente territoriale ad un altro
ente territoriale. Solo i beni del demanio necessario debbono appartenere allo
Stato, o, se si tratta di porti lacuali, alle regioni, e quindi non possono
passare ad alcun altro ente territoriale.
In base all'art. 829, "Il
passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello stato deve essere
dichiarato dalla autorità amministrativa. Dell'atto deve essere dato annunzio
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Per quanto riguarda i beni della
province e dei comuni, il provvedimento che dichiara il passaggio al patrimonio
deve essere pubblicato nei modi stabiliti per i regolamenti comunali e
provinciali".
Il procedimento indicato prende
il nome di "sdemanializzazione", ma lo studente non deve commettere
l'errore di pensare che la norma dell'art. 829 sia identica a quella dell'art.
828 sui beni patrimoniali indisponibili, che stabilisce che "non possono
essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi
che li riguardano".
Anzitutto, il procedimento è
più rigoroso, e non riguarda il passaggio dei beni dalla proprietà dell'ente
pubblico a quella di privati, bensì solo il trasferimento nel patrimonio
dell'ente pubblico: per il demanio necessario è comunque vietato dall'art. 822
che il bene passi a soggetti diversi dallo Stato o dalla Regione (nel caso dei
porti lacuali), e quindi tantomeno a privati: per realizzare questo sarebbe
necessaria una modifica legislativa.
A differenza che i beni
demaniali, per quelli patrimoniali indisponibili il codice pone qui la regola
generale che se una legge dello stato non stabilisca per qualche particolare
bene la inalienabilità
(come avviene per le miniere e
le acque termali), essi sono da intendersi alienabili; e se qualche legge non
dispone modi particolari, sono acquistabili anche per usucapione, e cioè
secondo le norme del codice civile.
❍ Esiste solo un demanio statale?
No, mentre i beni del demanio
necessario possono appartenere solo allo Stato, esistono anche un demanio
accidentale o privato delle regioni, province, comuni (es. i cimiteri e i
mercati)
I beni demaniali, non possono
appartenere che a un ente pubblico territoriale (Stato, regione, provincia,
comune), mentre i beni pubblici del patrimonio indisponibile possono perlopiù
appartenere a un qualsiasi ente pubblico.
❍ Quali categorie di beni formano il demanio necessario?
Il demanio necessario si
compone di demanio marittimo, militare, idrico
❍ Quali categorie di beni formano il demanio accidentale?
Il demanio accidentale
comprende il demanio stradale, ferroviario, aeroportuale e
storico-artistico-archeologico
❍ Di quale demanio fanno parte le imprese pubbliche?
Del demanio privato, e cioè del
patrimonio disponibile
❍ Che differenza c’è tra beni patrimoniali disponibili (demanio privato
disponibile) e beni patrimoniali indisponibili (demanio privato indisponibile)
I beni patrimoniali indisponibili
possono essere alienati solo nei casi consentiti dalle leggi speciali.
Per i beni del patrimonio
indisponibile il codice pone con l'art. 828 due principi:
1) "Sono soggetti alle
regole particolari che li concernono, e, in quanto non è diversamente disposto,
alle regole del Codice Civile"
Questo vuol dire che i poteri
dell'ente pubblico sono normalmente regolati da leggi diverse dal codice
civile, e sono quindi diversi e per certi versi più estesi di quelli del
proprietario privato, ma che se non vi dovesse essere nessuna indicazione
legislativa, si applicherebbero le norme del Codice
Civile.
Invece i beni patrimoniali
disponibili sono completamente
regolati dalle norme del Codice civile.
2) "Non possono essere
sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li
riguardano"
❍ Quali beni del demanio privato (beni patrimoniali) sono indisponibili?
Foreste, miniere, cave,
torbiere, armamenti, caserme, beni mobili di interesse storico o archeologico
❍ Le espressioni “beni del demanio privato” e “beni patrimoniali” sono
sinonime?
Si: sono sinonimi “Demanio
privato” e “patrimonio (disponibile o indisponibile) dello stato”
❍ Quali categorie di beni dell’ente pubblico è disciplinata
esclusivamente dal Codice civile e non dal diritto pubblico?
I beni patrimoniali disponibili